未来一二十年，将是中国现代化全面发展的关键时期，也是中国城市化进程快速推进的关键时期。2014年，中国的城市化率已达到54.77%，预计2020年将达到60%，2030年将达到70%左右。随着以农民工为主体的城市化进程的快速推进，中国将完全从传统的农业文明社会转型为城市文明社会，中国的社会结构和城市格局也会发生根本性的改观。这一艰难的“农民工市民化”过程，将给传统的城市治理体系和治理能力带来制度性的冲击和挑战。这不仅是经济发展问题，也是社会治理问题，更是战略性的政治发展问题。城市化发展与农民工融入，将会是未来一段时期中国现代化所面临的最大最复杂的治理难题。

一、 国际比较下的城市化与民众参与扩大

城市是现代文明的制度性载体，是文明因素集聚、互动的高效空间。城市化则是城市规模扩张和城市品质提升的历史性过程，是伴随工业化进程一路扩展的现代化现象。民主化则是在工业化和城市化进程中，随着民众政治参与的扩大而逐渐产生的现代政治现象。

从近代最早的城市化与民主化发源地英国来考察。在1850年前后，英国的城市化率达到37%左右，这大概相当于今天中国“实际”的城市化率（如2014年，按照常住人口计算，中国的城镇化率为54.77%；但按照户籍人口计算，2014年的中国城镇化率为35.9%，二者相差“18.9%”。{1}因为是把“农民工”在城里常住半年以上，就算作城市化率了。而英国没有“农民工”这种概念）。这个数据为什么很“好”呢，因为它更好地反映了中国今天的城市化样态和城市化进程。

　　现在中国的城市化水平，和1850年前后英国的城市化率差不多。英国在1832年有一个关于议会制度的改革，扩大了“有选举权”的人数，其后在多次以工人阶级为主体的“宪章运动”的强力推动下，经过1867—1868年更大幅度的议会制度和选举制度改革，选民人数从原来的250万人增加到了350万人。{2}可以说，从1830—1880年，由于工业化和城市化的不断扩展，城市人口快速增多的同时，以中产阶级和工人阶级为主体的广大市民，强烈要求政治参与以保障自身的各种政治和社会权利，推动和重构了英国的民主体系，由此英国的精英民主体系平稳地走进了大众民主阶段。

　　再看美国和日本。美国独立以后，伴随工业化和城市化进程，城市中产阶级和工人阶级不断壮大。美国在1910年城市化率达到41%，在广大城市民众和工人、非裔美国人不断展开的社会运动的抗争下，1920年美国宪法第十九条修正案获得通过，普遍的选举权终于彻底放开。{3}美国也大概是从1920年前后进入大众民主阶段。日本的情况比较特殊，日本在1938年时城市化率为38%；经过第二次世界大战重创之后，有一个重新工业化，重新民主化的“二次现代化”过程，1946年以后，普遍选举权才得以全面落实。

　　对于后发的现代化和民主化国家来说，从国家独立到工业化、城市化和民主化，也是一个逐渐推进和展开的历史过程。是一个在城市化达到一定水平后，城市中产阶级政治参与扩大，同时政治体系对政治参与不断进行制度化吸纳的政治现代化进程。发展政治学界比较达成共识的看法是，在后发展国家，城市化、现代化、民主化比较成功、平稳转型的典型在东亚地区，东亚最有代表性的是韩国和中国台湾地区。

　　20世纪80年代中后期到90年代初，正是韩国在威权体制推动工业化高速发展以后，韩国城市化进程渐趋完成时期，到1990年前后韩国城市化率达到82.4%，在城市化基本完成、社会结构基本稳定以后，放开民众政治参与，比较平稳实现民主化转型。{4}

　　中国台湾地区，经过20世纪60至70年代工业化和城市化的快速发展，台湾的经济和社会结构都已发生了历史性的深刻变化，多元化的社会结构日益呈现，多元化的利益要求日益高涨，中产阶级逐渐壮大为社会的主体，在1986—1987年间进入了民众参与扩大和民主转型时期，到了1988年，台湾的城市化率超过80%，达到80.8%。{5}工业化和城市化的基本定型和完成，为台湾地区的政治转型和民主发展奠定了稳固的社会结构基础。

　　近代以来，从世界各国和地区政治发展的历史进程来看，城市化与民主化有着互动共进的历史相关性，这在韩国和中国台湾地区表现得特别明显。这就是现代化进程在城市化基本完成以后，社会结构渐趋稳定，没有大量人口在城乡之间广泛流动，市民中产阶层成为社会主体，此时就社会结构和社会成熟基础来说，可以开放政治参与的渠道，推进相对平稳的民主化进程，这样就能够避免出现社会两极博弈的对抗结构，避免长期陷入“民主化陷阱”而难以自拔。与之对照，泰国、菲律宾的城市化率就相对较低，一直徘徊于30%～40%上下，大量民众的过度政治参与而民主体系难以制度化吸纳，导致政治格局长期处于两极对抗的民主化动荡过程中。

二、 “低质城市化”与农民工参与不足

中国的城市化进程也是相伴工业化和现代化进程一路前行的，有着更加错综复杂的历史发展过程。改革开放之前的近30年间，城市化率一直保持在百分之十几，中国在1952年城市化率是在11%，到1978年才达到17.9%。改革开放以来，以劳动密集型产业为支柱的工业化进程高速猛进，巨大的制造业创造的就业机会，加之同样巨大的城乡收入差距，持续地“推、拉”着不发达地区的农民涌进城市。中国的城市化进程进入快速推进时期，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年名义城市化率是52.57%，2013年是53.7%。{6}

但中国的城市化一直存在着“浅层次、低度融入”的问题，对于在城市打工的“农民工”来说尤其如此。这是一种富有“中国特色”的城市化问题，也被学界称为中国城市化的“水分”或“低质”问题。是指按照城市常住人口统计的城市化率与按照城市户籍人口统计的城市化率“之差”，即是各地城市化中的“水分”。如 2014年，全国按照常住人口计算，中国的城镇化率为54.77%；但按照户籍人口计算，2014年中国城镇化率为35.9%，二者相差“18.9%”。{7}如往前推，2013年中国城市化按常住人口总计达53.7%，而按户籍人口统计则为35.7%，相差“18%”。2012年常住人口与户籍人口的城市化率则是52.57%比35.33%，相差“17.24%”。相差的“水分”为高达三分之一的城市常住人口。

农民工只要在一个城市常住超过六个月，即构成了常住人口统计中的“城市化率”，但他们只是“浅层次、低度融入”地参与城市生活，是仅有经济方面的单向参与，而甚少政治参与、社会参与和文化参与，属于“低质城市化”。这种各项参与不足的“低质城市化”人群，不论是在北京、上海这种城市化率高达86%以上的一线城市，还是在贵州、西藏这样城市化率只有30%左右的地区，都以各种“深浅程度”不同的融入方式在各级城市中顽强地生存着。

这种含有“水分”的低参与城市化，对农民工主体来说，被学界称为“不完全城市化”或“半城市化”（其实连三分之一“城市化”都不到），这便是由高达2.7亿以上的“农民工”构成主体力量的“打工人群”。从绝大部分“打工者”的各种权利保障与福利待遇来看，他们只是在“生存和温饱”层次上，坚强地在城市里“挣钱”，只是在很浅层次上“待在”城市而已，根本谈不上深度的经济融入、政治融入和社会融入。他们中很多人每天工作12小时到18小时，但工资水平仅为城镇职工平均月收入的57.4%。{8}而同时，“五大险”参保率还没有达到30%。{9}

造成低参与程度、“含有各种水分”的低质城市化原因，错综复杂，既有打工者自身的知识和能力问题，更有各种各样的制度壁垒和体制性问题。各地城市在进一步扩展城市化水平的同时，也应当提升现有城市化的品质，开放和完善农民工参与城市生活的渠道和路径，大力推进现有常住人口的“深度融入”城市化。在通过不断地制度改革和机制调适，消除制度壁垒、体制障碍的同时，努力使公民权利和社会保障平等化，让政府服务和公共产品普惠每一个城市居民。未来中国的城市化，必须有一个不断提升农民工权利保障、普惠平等的制度化过程，深入推进农民工融入城市的程度和层次，同时这也是一个城市管理体系重构和政治参与不断扩大的过程。

三、 “单向经济维度”与农民工融入困境

中国2015年有高达2.7亿的农民工大军，是中国制造业和服务业的主体力量，也是未来中国需要城市化的主体对象。但各级政府的“单向经济维度”，更多考虑的是农民工市民化所能带动的经济结构调整和拉动内需的消费需求。而在扩大农民工政治参与、推进农民工深度融入方面难有作为，加之农民工自身的生存局限，致使农民工城市化融入陷入了一系列制度性困境。

“单向经济维度”，从宏观的经济发展战略考察，是以城市化拉动内需的经济效益计算为典型，据经济学专家推算，到2030—2035年左右，中国的城市化率会达到70%~75%。中国目前初级的工业化体系已初步完成了，正在进行结构性转型升级。之后的20年左右时间里，中国的实际城市化率要从35%左右提高到75%左右，20年时间总共需要转移5亿～6亿农业人口“实质性融入”进城，每年需要提高城市化率2个百分点，每年约2500万～3000万人需要实质城市化。如果一个农民工的进城最低成本需要10万元左右，一年就需要2.5万亿～3万亿元资金，这样，未来完成城市化总共就需要高达50万亿～60万亿元资金。{10} 所以从中央政府到地方各级政府，都在反复强调大力推进新型城镇化。随着经济进入中速增长的“新常态”，需要以大规模城市化拉动国内消费和优化产业结构。农民工实质性融入进城，就可以拉动消费方面50万亿～60万亿元。到城市化基本完成，即2035年左右时，中国人口将接近15亿。如果75%的人成为真正的城市化市民，城市人口将达11.25亿，这就是所谓中国的“十亿城民”。这也成为各级地方政府“单向经济维度”部署城市化的根本原因，而农民工一体融入城市则比“单向低质城市化”要复杂艰难的多，它需要教育、医疗、保险等各项社会保障制度的普惠式改革，更需要农民工自身主体积极性的参与和投入，涉及社会融入、政治融入和文化融入多个向度，涉及更为复杂的利益结构和社会结构的重构和改革。而从农民工自身的结构构成和流动取向上来说，也在宏观政策的“单向经济维度”上又加上了农民工自身的微观层次的“单向经济维度”，使农民工“一体融入”城市陷入了更为难解的结构性困境。

中国城市化的主体是农民工市民化。至今农民工数量已达2.74亿，而60%以上的农民工是所谓“80后、90后”新一代农民工。{11}其中，90%的新一代农民工从未干过农活，他们一般是初中、高中一毕业，就立即进城“打工”，而且绝大多数人表示“绝不回农村”定居，甚至其中的一大部分还是在父母所打工的城市里出生、在城市里长大的。农村的所谓“老家”，只是幼时在“留守儿童”阶段的“模糊的回忆”。这里关键的、甚至是决定性因素是城乡之间的“收入差距”，在城市里一个月的工资收入、甚至是半个月的工资收入，就相当于在农村纯粹耕田务农一年的种粮收入。这也改变了传统的“农业+副业”的乡村生存模式，而变为大部分农村都通行的“农业+外出打工”的“半工半耕”模式，而且“外出打工”成为广大农民生存的“主业”。{12}在城市“打工挣钱”，回家乡“盖房养老”。

同时，随着城市规模的扩大和城市工业化扩张所需“建设用地”的急剧增加，大规模征地运动所导致的失地农民也在不断增加。目前保守估计，全国失地农民有4500万左右，而且每年以新增300多万失地农民的速度在增加。{13} 失地农民和新增失地农民基本上也大都是“80后”“90后”，他们是“打工者”的主体，也是未来城市化的主体，这一代人前脚“迈入”城市，后脚还“拖在”农村。城市有“工作”但没“房子”（家），农村有“房子”（家）但没“工作”。他们飘动和游移在“城乡之间”：有工作时就“待在”城市，没工作时就“撤回”农村。要在城市里买房子、安家扎根困难重重，而要退回农村则没有生计、不知稼穑。这是典型的“城市待不下、农村回不去”的“尴尬一代”。这不但使大规模打工人口在城乡往返流动浪费社会资源，也使得社会结构持续处于“不稳定状态”，一旦经济大规模下滑、失业激增，则可能影响社会秩序和政治稳定。这其中就包括政治参与困境。例如，他们的投票权就处于“无保障”甚至是“自我放弃”状态。80%~90%的农民工在农村有“投票权”，但他们回不去，谁当村长“无所谓”，反正他们已“待在”城里。而城市社区他们又“融入”不了，更谈不上其政治参与的权利了。他们大部分“待在”城乡结合部的村庄或社区居民大楼的地下室，据估计，北京就有100万左右的农民工住在地下室，这基本上是没有“政治权利”和“无法”政治参与的庞大“半公民”人群。由此构成农民工城市化融入困境的根本原因，但想走出困境，则不是“单向的经济维度”所能解决的，其中涉及复杂的经济融入、政治融入、社会融入和文化融入等各种体制性问题。

四、 城市治理结构的改革与重构

城市化进程中的“农民工市民化”及其“一体化融入”，无疑是中国未来10到20年最大的治理问题和政治问题，不仅事关产业升级和经济发展，也事关社会分层和社会稳定，更事关政治发展和民主化建设。这必然涉及经济、政治、社会和文化“一体融入”的制度改革和政策调整，也要求城市治理体系的深化改革与重新构建。

第一，经济融入方面，这是“农民工城市化”的经济基础，是农民工“一体融入”的物质保障，最为关键的是农民作为城市建设者的“新市民”，应该拥有平等的劳动权利和经济权利。目前最基本的有两个方面：一是农民工与城市职工应“同工同酬”，由于户籍制度和用工制度等方面的限制和区隔，农民工多处于随机就业的“市场性工资、无单位福利”的状态。必须改变“农民工每周工资70小时以上，而只拿不到城市职工60%的工资”状况。{14}这需要劳动管理部门切实执行《劳动法》《劳动合同法》等，把保障农民工的经济权利提上工作日程并落实到位。针对“拖欠农民工工资”的事件，更应该坚决制止，要有更坚决的制裁措施、包括发动媒体和社会力量，形成制度化与公开化的社会力量保障农民工的劳动和经济权利。二是农民工全国可转移的社会保障问题，这是一个更大更艰难的社会保障工程，要从最基本的工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险做起，“分层次、分类保障，稳步推进移民的社会保障工作”{15}。尽快健全全国统一、城乡一体的社会保障体系，只有普遍、平等、一体融入的社会保障体系，才能最终解决农民工“新市民”城市化生活的后顾之忧。这就需要加强对各类企业社会保障工作的有效监督，构建政府、劳工和社会共同监督企业参保情况的制度化体系。

　　真正保障农民工的劳动权利和经济权利，就需要进一步切实保证《劳动法》《劳动合同法》和《工会法》等各项国家法律和政策的落实到位。消除一切国民劳动方面的不平等歧视，使农民工收入能够随着经济增加而不断相应地提高，为农民工深度融入城市生活提供可靠的经济基础和支持。同时要求城市政府的经济职能从招商引资、大建开发等经济发展方面，更多地转向关注劳动者的权益保障等“人本”方面，实现好、维护好、发展好以农民工为主体的“新工人阶级”的根本利益，壮大执政党的社会基础和阶级基础。只有农民工作为城市生活的“新市民”，其基本的劳动权利和经济权利得到真正保障，在经济生活方面与城市生活一体深度融入，其后的其他方面的深度融入才能真正谈起。

　　第二，政治融入方面，以农民工为主体的“新市民”的大量增加，必然对城市的政治参与体系和制度机制提出挑战。如何制度化吸纳不断扩大的参与需求，迫切需要城市政治现代化的制度改革。最根本的是切实落实公民权利平等的根本宪法原则，保障农民工在居住城市有制度化的政治参与途径和机制。这里涉及几个方面的制度改革：一是农民工新市民政治权利的“落地实现原则”。一旦农民工在城市工作生活六个月以上并长期居住，其政治权利就应该在所居住的城市“落地实现”。这在国务院最新的城市户籍大部分全面放开的情况下，应加强改革和实现的步伐，以解决十分严重的“人户分离”而导致的“政治权利缺位”的问题。新市民政治权利的逐步落实，也将有利于保障新市民其他权利的落实到位，也是公民平等原则和公民“主人公意识”实现的有效方式。二是新市民意志和利益的代表表达渠道的健全和畅通，在城市区级、市级和国家人大代表、政协委员的名额分配方面，大幅增加以农民工为主体的城市新市民的代表和委员人数，使农民工新市民能够自主发出自己的声音和代表自己的利益。三是增加新市民参与城市公共政策的制定过程，特别是在涉及新市民切身利益的政策制定中，扩大新市民参与的广度和深度。这可以从城市社区的居委会民主选举和民主管理做起，使农民工新市民在所居住的社区，能参与居住社区的各项政治和社会事务。同时，在各种价格听证会、政策论证会，以及廉租房、公租房等政策的制定和分配方案方面，切实扩大新市民的参与途径和参与深度。用制度化、法治化的机制，保证农民工为主体的新市民，能够通过自己政治权利的行使，来实现保护自身的各种权利和利益。

　　第三，社会融入方面，社会融入的程度，不仅关涉农民工个体，更关涉农民工整个家庭的城市化融入深度。没有彻底的社会融入，农民工最终还是会“飘荡”于城乡之间。这是检验城市化一体融入程度的关键指标。一是住房方面，购房的户籍限制基本取消，但愈来愈高的“高房价”依然是拦住农民工“家在”城市的最大障碍。工作机会愈多的“大城市”房价愈高，而房价愈低的“小城市”工作机会愈少，解决这一根本困境，这要靠城市政府在廉租房建设等方面加大力度，增加新市民在购房时的财政补贴和税收减免。同时，“盘活农民的土地资源”，依靠农民承包地、宅基地等资源的保值增值，为农民工深度融入城市提供资金支持，已有许多地方在土地流转制度方面作出大量制度探索，为农民土地“置换”资金支持的改革经验值得重视。二是在义务教育、医疗保险和社会保障等各项公共服务方面，实现农民工、农民工家属及其子女，也即包括新市民的全体市民的全覆盖，实现农民工养老保险等各项保险资金的异地支付和可转移体系，一体平等地建构社会保障体系和福利体系。特别是在新市民子女的就学和医保方面，加大就学“一体平等接受”和医保“一体平等标准”的力度。这就要大幅消减“依附于”户籍制度上的各项福利，做到“应保尽保”，实现居民公共服务和福利享受的平等开放。

　　第四，文化心理融入方面，这是农民工市民化融入的最后方面，也是新市民自我身份和自我认同转化的最后方面。即使体制性的“制度壁垒”完全拆除，“心理孤岛”现象可能仍将持续一两代人的时间。这表现在新市民人际交往、心理习惯和价值认同的“断裂”，“即农民工在城市里犹如生活在一个‘孤岛上’，与周边的市民和组织基本上是不交往的”{16}。这需要心理文化方面仔细入微地“人文工作”：如对新市民的职业培训和文化培训，以提高他们的工作技能和文化爱好；又如加强新市民与原社区居民的文化联谊，情感沟通等；再如借鉴新加坡“多元民族混合居住”的模式，让新市民分散融入居住在各个社区之中，不搞“农民工”大规模连片居住的“棚户区”形态。特别是让农民工子女不受任何制度化和个体性“歧视”，从小享有平等普遍的人文关怀和道德尊严，这对于新市民整体性的家庭融入具有基础性意义。文化心理方面融入的“微治理”工作，必须依靠城市社区的自治服务力量，应加强社区的自治性和开放性建设，促进各种社区性社会组织建设，让新市民依靠社区基层组织和社会自组织的力量，尽快适应和融入城市文明形态和新的城市化生活。

结语

只有农民工没有任何“障碍”和“歧视”地成为新市民，能够享受均等普惠、人道关爱的深度经济平等、政治平等和社会平等之后，让“农民工”成为历史，让“新市民”挺胸前行，才能在文化取向、心理认同和价值理念方面实现深度的一体融合。在这一艰难的系统工程中，最为关键的是农民工的公民身份和权利平等问题，是如何真正做到法律和制度上的平等赋权和平等保障；最为复杂的是户籍制度的消减和去除，实现每一位公民社会保障体系的平等全覆盖；最引人关注的是土地利益的分配问题，每年各级政府征用建设用地300多万亩，其中具有巨大的土地升值空间和利益“溢出”分配，如何让农民工能够分享“土地”的升值利益，并借此成为其进入城市发展的重要资金支援，这需要土地流转制度的深化改革和进一步完善。

总之，如此庞大数量的“农民工市民化”进程，是人类历史上最大规模的人口流动，必将是一场波澜壮阔的现代化系统工程，也势必是一个分层次、分阶段的艰难进程。而在这一不断深化的“一体化融入”过程中，必将给整个城市的治理体系和社区治理提出各种各样的问题和挑战，也需要农民工主体力量的主动性参与和实质性共享。各级城市政府化解问题和应对挑战的制度改革和机制创新，将会是中国现代化和国家治理进程中一场伟大的结构性变革。

 

注释：

{1}{7}人民网：http://www.ciudsrc.com/new_chengshihualv/gedi/2015-08-26/90991.html.

{2}应克复等.西方民主史（第三版）[M].北京：中国社会科学出版社，2012：206.

{3}[美]弗朗西斯.福山著，毛俊杰译.政治秩序与政治衰败——从工业化到民主全球化[M].桂林：广西师范大学出版社，2015：376.

{4}[韩]徐仲锡著，朱玫、孙海龙译.韩国现代史60年[M].韩国民主化运动纪念事业会出版，2007：189—197.

{5}周少来.东亚民主生成的历史逻辑[M].北京：中国社会科学院出版社，2013：178.

{6}{10}华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京：东方出版社，2014:91，251-252.

{8}全国总工会所做的《2010年企业新生代农民工状况调查及对策建议》显示：“在接受调查的1000家企业中，新生代农民工的平均余额收入是1747.87元，仅为城镇企业职工月收入的（3046.61元）的57.4%。参见吕 途著：《中国新工人——迷失于崛起》，法律出版社，2013年版，第11页。

{9}国家统计局.2013年全国农民工检测调查报告http://www.state.gov.cn/tjsj/zxfh/201405/t20140512-

551585.html.

{11}吕途.中国新工人——迷失于崛起[M].北京：法律出版社，2013：9.

{12}[美]黄宗智.明清以来的乡村社会经济变迁——历史、理论与现实（卷三）[M].北京：法律出版社，2014：145.

{13}[英]汤姆.米勒著,李雪顺译.中国十亿城民[M].厦门：鹭江出版社，2014：87.

{14}{16}李强.农民工与中国社会分层（第二版）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：211.

{15}刘建娥.中国乡——城移民的城市社会融入[M].北京：社会科学文献出版社，2011：196.